Sentencia C-208/05

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA / Actos legislativos.

Ahora bien. Los principios de consecutividad e identidad relativa, tratándose del trámite de proyectos de acto legislativo, presentan además ciertas particularidades especiales, en razón a que, como se tramitan en dos períodos ordinarios y consecutivos, por disposición del artículo 375 Superior, una vez aprobados en el primero de ellos, deberán ser publicados por el Gobierno, y en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.

Cabe recordar ahora, que como la Constitución no agota la regulación constitucional del trámite de las reformas constitucionales, para establecer el alcance de las facultades que tiene el Congreso en dicho procedimiento es necesario acudir a otros artículos de la Constitución y del reglamento del Congreso que sean pertinentes y compatibles con este particular y delicado procedimiento, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 379 de la Constitución. Al respecto, ha determinado la Corte, que los principios de consecutividad e identidad relativa, se encuentran consagrados de manera expresa para los actos legislativos en el artículo 226 del Reglamento del Congreso, que consagra que “…el cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en segunda “vuelta”, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida.”, disposición que armoniza con los previsto en el inciso 3º del artículo 375 Superior.

Sobre las exigencias consagradas para los actos legislativos en los artículos 375 Superior y 226 del Reglamento del Congreso, la Corte ha considerado, que si bien es cierto que se requiere publicación del texto aprobado en primera vuelta, y se publica un texto y no una iniciativa, tal exigencia constitucional es un requisito de publicidad y de certeza que no limita la capacidad del Congreso para debatir, a partir de ese texto, las iniciativas discutidas y aprobadas en el primer período, y para, como fruto de ese debate, hacer las modificaciones, adiciones o supresiones, en los términos previstos en la constitución. Además, que la norma constitucional se refiere, en primer lugar, a “iniciativa”, que es un concepto más amplio que el de “textos”, en la medida en que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate. Ello quiere decir que en el segundo periodo no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias. (Negrillas fuera del texto original).

También ha determinado la Corte, que si un tema es considerado como el principal o tema sustancial del proyecto, y ha sido estudiado y discutido en todos los debates, el hecho de que una norma no haya sido aprobada en alguno de ellos no implica violación del artículo 375 de la Constitución, pues lo que éste prohíbe es debatir en la segunda vuelta iniciativas no presentadas en la primera.

Igualmente se ha establecido, que el texto final puede ser distinto al inicial, si el tema estuvo presente en los ocho debates, por cuanto, “…el hecho de que la decisión final no haya estado acorde con las propuestas iniciales no desvirtúa el aserto de que el tema estuvo siempre presente en el debate, prueba de lo cual resulta que, precisamente, el Congreso cambió de parecer a la hora de aprobar su redacción final...”. Y, si se trata de una discusión instrumental, a la luz de lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley 5ª, sobre la“institución política objeto de reforma”, debe la Corte “…tener como punto de referencia algo más que el simple texto del artículo modificado, un concepto de mayor cobertura…”, aunque observado el artículo de manera aislada pueda parecer una modificación esencial.

En relación con los cambios que pueden introducirse durante la segunda “vuelta” del trámite de los actos legislativos, la Corte ha determinado, que no pueden ser considerados cambios esenciales al proyecto, aquellos que no tienen un contenido temático específico que permita diferenciarlas del resto del inciso, pues se introducen con el fin de precisar o delimitar el alcance de las decisiones adoptadas en el primer período, y por lo tanto, tampoco puede predicarse respecto de éstos cambios, ausencia de publicación entre las dos vueltas; tampoco aquellos que simplemente reafirman las consecuencias de una decisión ya adoptada en primera vuelta; ni pueden considerarse modificaciones esenciales, aquellas que fijaron pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde evaluar a la Corte, pues derivaron de una discusión que estuvo siempre presente desde el mismo momento en que se puso en consideración del Congreso de la República la enmienda.

También ha considerado la Corte, que podrán hacerse modificaciones a los proyectos durante la segunda “vuelta”, siempre y cuando no alteran la esencia de lo aprobado en la primera, si guarden relación de conexidad inmediata y evidente con las decisiones adoptadas a lo largo de todas las etapas del trámite legislativo, y tengan una función instrumental necesaria, aunque sean separables los contendidos normativos respectivos así como, “… si se mantiene esa relación de conexidad, en la medida en que la iniciativa sobre la cual se producen las modificaciones ha sido debatida desde el principio, no obstante las variaciones de contenido que haya podido tener a lo largo del trámite legislativo, no puede decirse que si hay textos que no hayan hecho el tránsito por los ocho debates resulta vulnerado el principio de consecutividad.”.

Ha concluido la Corte, que “…como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc. Adicionalmente a las modificaciones meramente formales, también resulta constitucionalmente admisible que el texto de un proyecto cambie en su contenido normativo a lo largo de todo el debate legislativo, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado. Y por tales debe entenderse aquellos cambios, en tal medida significativos, que no permita afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyen verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en primera vuelta[1].

Por lo tanto, “…el análisis sobre la constitucionalidad de las expresiones normativas acusadas estará orientado a establecer si las diferencias que el texto definitivo presenta respecto del proyecto original, responden a la introducción de temas nuevos no considerados en el primer periodo o implican modificaciones que afectan el contenido esencial de lo aprobado inicialmente, o si, por el contrario, son alteraciones que obran sobre iniciativas previamente aprobadas, sin alterarlas de manera esencial.”[1].

Con fundamento en lo anterior, en la sentencia C-1092 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis, la Corte, al estudiar una demanda por vicios de forma contra un aparte del numeral segundo del artículo 250 de la Constitución, entre otras normas, encontró que se había producido un cambio esencial que violaba el trámite del Acto Legislativo 03 de 2002, al haberse adicionado en la segunda “vuelta” la expresión “al efecto de determinar su validez”, en relación con la actuación del juez de control de garantías. Para la Corte, con la expresión añadida en el séptimo debate se integró al texto constitucional una limitación del alcance de la función del juez de control de garantías que no fue objeto de discusión en los debates que precedieron su inclusión. Se consideró, que el examen sobre la validez de la diligencia a cargo del juez de garantías, al que alude el aparte añadido, constituye una modificación esencial como quiera que antes que una precisión, termina circunscribiendo la función de aquel a una tarea de especificidad tal, que permite interpretar que quedan excluidas labores que a pesar de estar encaminadas a la protección de las garantías fundamentales de las personas, no pueden ser ejercidas por el funcionario judicial en tanto no las abarca la competencia definida en dichos términos. Se precisó, que la expresión validez inserta en el numeral 2 de artículo 250 superior, es de un valor jurídico incierto en el texto constitucional, como quiera que el Constituyente derivado no tuvo oportunidad de discutir con amplitud cuáles serían los efectos de su inclusión en la norma bajo examen, lo que comporta en el precepto un sentido restrictivo esencialmente distinto a como en primera vuelta se había estructurado la institución jurídica del control de garantías.

Se precisó en dicha sentencia, que siendo la integridad del control de garantías cuestión de la esencia de la institución de acuerdo con la forma en que fuera estructurada la norma en la primera vuelta o periodo legislativo, la expresión acusada al afectar de manera directa dicho elemento modifica la identidad de la misma. Así se advierte al observar el acta en donde se documentaron las razones de su inclusión, donde el Gobierno, representado por el Ministro del Interior y de Justicia, sugirió que con el aparte añadido se establecería que el control sería exclusivo en relación con lo vicios de forma al afirmar: “[C]on esta circunstancia importantísima que el probable vicio de forma en que se hubiere incurrido, no va ser descubierto años después cuando ya sea demasiado tarde y el costo para el proceso sea enorme.”.