Sentencia C-500/05

Iniciativa privativa del Gobierno para decretar gastos a cargo de la Nación (artículo 356 de la Constitución)

8.- La determinación de, en cabeza de quiénes está la atribución legal en materia presupuestal, ha sido materia de análisis por parte de esta Corporación en numerosas ocasiones. El punto de partida de la Corte, corresponde a las disposiciones constitucionales contenidas principalmente en los capítulos tercero y cuarto del título XII de la Carta. En ellos, los principios generales sobre el presupuesto y la distribución de recursos y competencias establecen un sistema de competencias conjuntas entre Gobierno y Congreso, en el que se distinguen no sólo ejercicios de colaboración y restricciones mutuas, sino distintos momentos y posibilidades para la elaboración del presupuesto nacional.

9.- Sobre el particular,


En numerosas oportunidades esta Corporación se ha referido al alcance del principio de legalidad del gasto público, particularmente frente a las atribuciones del Congreso y del Gobierno, de manera que existe una sólida línea jurisprudencial al respecto[1]. Según ella, es necesario distinguir dos momentos en el proceso presupuestal, a saber, el decreto de un gasto mediante ley, y su apropiación específica en la ley de presupuesto.

El principio de legalidad ´supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible´[2].

El Congreso tiene la facultad de promover motu propio proyectos de ley que decreten gastos, sin que ello implique adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto esas leyes solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de presupuesto que se somete a consideración del Congreso. Lo que no puede es consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una orden de imperativo cumplimiento[3]. Por su parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el Congreso e incluidos previamente en una ley[4]. En otras palabras, el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a una suerte de voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley” [C-399 de 2003 (Énfasis fuera de texto)]


10.- En atención a lo anterior, Corte concluye que el reparo de constitucionalidad al proyecto demandado, en lo que tiene que ver con la iniciativa gubernamental privativa contenida en el artículo 356 constitucional y desarrollada en el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto[5], no está llamado a prosperar, debido a que las normas objetadas se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo. Así, la reserva de la iniciativa para que el Ejecutivo establezca las rentas nacionales y fije los gastos de la administración continúa a salvo. El Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas[6].

En consecuencia, la Corte desestima la objeción formulada y encuentra que el proyecto de ley acoge lo dispuesto en los artículos 151, 345 y 356 de la Constitución, en concordancia con el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto.

Tipo de obras contenidas en el proyecto de ley objetado y distribución de competencias y recursos entre las Entidades Territoriales y la Nación en los sectores que pretenden desarrollar dichas obras. Figura de la cofinanciación.

11.- El Presidente considera que: (i) la construcción coliseo cubierto municipal, (ii) la ampliación y dotación de la Normal Nacional del municipio, (iii) la terminación del Colegio Agropecuario Las Mercedes, (iv) la ampliación y dotación de la Casa de la Cultura Mariano Ospina Pérez, (v) la construcción de la variante de Nocaima, (vi) la implementación de telefonía social en las zonas rurales del municipio, (vii) el mejoramiento y mantenimiento de las vías rurales del municipio, (viii) la construcción, ampliación y mejoramiento del alcantarillado, (ix) la construcción de la biblioteca pública, (x) la construcción del Centro de acopio, (xi) el mejoramiento de la tecnificación panelera mediante la adecuación y dotación de ramadas comunitarias, (xii) la construcción del parque comercial y cultural del Trapiche, (xiii) la construcción de la vía alterna hacia los municipios de Nimaima, La Peña y Vergara y (xiv) la pavimentación de la carretera Cascajal-Nocaima; decretado en el proyecto de ley bajo estudio para el municipio de Nocaima, se refiere a obras de desarrollo en sectores en los que la Ley Orgánica 715 de 2001, ha dispuesto como sectores cuyas obras de infraestructura corresponden a la ejecución presupuestal exclusiva de los municipios.

Como consecuencia de esto, el proyecto de ley objetado estaría vulnerando el esquema de competencias de la Ley orgánica 715 citada, por cuanto prescribe que la Nación intervenga en la ejecución de proyectos para los cuales se reservó la participación exclusiva de los municipios (art 76, L. 715/01)[7].

12.- No obstante, la Corte considera que el Presidente no interpretó adecuadamente el argumento constitucional según el cual,


“…[E]n desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., art. 288), la nación pueda en ciertos eventos brindar apoyo económico adicional a los municipios. Lo anterior, sin embargo, debe realizarse dentro del marco de la ley orgánica que distribuye competencias y recursos entre la nación y las entidades territoriales y siempre que, en aplicación de tales principios, ello sea procedente. Otra cosa sería fomentar una autonomía parasitaria y demasiado costosa en términos fiscales. La duplicación del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades políticas, administrativas y presupuestales, socava el modelo de autonomía territorial consagrado en la Constitución Política” [Énfasis fuera de texto (C-017/97)]


Y concluyó erradamente que “…las leyes no podrían decretar gastos, a cargo de la Nación, para los mismos fines para los cuales ella les está transfiriendo parte de sus ingresos, porque sería dar una doble asignación presupuestal para el mismo fin”. Además de que lo anterior configura una de las llamadas restricciones de la presupuestación (art 102, L. 715/01).

Lo anterior, por cuanto en las objeciones no se toma en cuenta que los principios constitucionales que enmarcan la distribución de competencias y recursos entre las Entidades Territoriales y la Nación, de coordinación, concurrencia y subsidiariedad del artículo 288 superior, deben ser interpretados en forma sistemática junto con las modalidades prácticas que para el efecto dispone la misma Ley Orgánica que estructura dicha distribución de competencias. Esto es, las salvedades que artículo 102 de la Ley en comento[8] establece a las restricciones de la presupuestación.

13.- En este orden de ideas, para la Corte es claro que la figura de la cofinanciación, en desarrollo del principio constitucional de concurrencia, es echada de menos por el Presidente en su análisis del proyecto de Ley. La Sala, se había visto enfrentada ya, a esta interpretación restrictiva del principio de concurrencia por parte del Presidente, que desecha la modalidad de la cofinanciación, haciendo claridad al respecto en los siguientes términos:


“…[L]a Corte constata que el artículo 102 de la Ley 715 de 2001[9] restringe la posibilidad de que la Nación asuma obligaciones propias de las entidades territoriales, debido a que para ello se transfieren recursos mediante el sistema general de participaciones. Como ha sido explicado en la jurisprudencia de esta Corporación, “la duplicación del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades políticas, administrativas y presupuestales, socava el modelo de la autonomía territorial consagrado en la constitución Política”[10]. Sin embargo, la norma citada prevé algunas excepciones en los siguientes términos: (...) las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.

De esta manea, es claro que mediante el sistema de cofinanciación la Nación puede concurrir con los departamentos, distritos y municipios en la realización de obras que en principio no le competen. A través de ese mecanismo la Nación orienta la dinámica de la descentralización ´al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales´, en tanto ellas también aportan recursos para el financiamiento de sus obras, todo lo cual es expresión de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad señalados en el artículo 288 Superior. Sobre el particular la Corte ha señalado lo siguiente[11]:

´En ese orden de ideas, el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1). En efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo.´

No parece necesario advertir que, en todo caso, la ejecución concreta de cada uno de los proyectos diseñados por ese esquema deberá ajustarse a las reglas señaladas de acuerdo con la regulación prevista para tal fin, particularmente para la evaluación y aprobación en el Banco Nacional de Programas y Proyectos (Decreto 2132/92), así como al trámite para su posterior inclusión en el presupuesto general de la Nación (Decreto 111 de 1996, artículos 68 y 69).

El principio de especificidad del gasto tampoco resulta afectado, pues la Ley anual de presupuesto constituye el escenario en el que deberán indicarse cada una de las apropiaciones que el Ejecutivo decida incluir, precisando no sólo las obras que se pretenden realizar mediante cofinanciación, sino las partidas específicas destinadas por la Nación para cada una de ellas.” (C-399 de 2001. F. J. # 9)


Por lo anterior, la objeción planteada por el Presidente, según la cual el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 no permite a la Nación intervenir en la ejecución de proyectos de competencia exclusiva de las entidades territoriales, carece de fundamento pues, como se ha visto, dicha posibilidad está prevista a través de la modalidad de cofinanciación.[12]

Ausencia del análisis de los costos fiscales de la iniciativa y de la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley objetado (Artículo 7° de la Ley 819 de 2003).

14.- El Presidente señala el incumplimiento, por parte del legislativo, de lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003. En él se establece la obligación que, “[e]n todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo[13]”. Así, en el trámite del Proyecto estudiado no se hizo referencia al impacto fiscal de los gastos que implican las obras que en él se disponen, como tampoco se señaló la fuente adicional del gasto requerido para el mismo propósito.

15.- Sobre esto, siguiendo lo establecido por esta Corte en la sentencia C-1113 de 2005, considera el Ministerio Público, que el mencionado requisito no estaba vigente al momento en que se presentó, discutió y aprobó del proyecto objetado, y que por ello no podía formularse reparo alguno en dicho sentido. La interpretación presentada por el Procurador avanza en el siguiente orden: “[n]ótese que según el inciso 1° del artículo 1° de la Ley 819 [de 2003] ´antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senada y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto´, es decir que el Plan Fiscal de mediano Plazo debió haberse incluido dentro de la Ley 848 de 2003 ´Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de capital y la Ley de Apropiaciones para la Vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004´ [Ley Anual de Presupuesto], pero sin embargo en ninguna parte de dicha ley se hace ni la más mínima referencia al tema.”[14] La explicación de este mismo fenómeno se hizo in extenso en la mencionada sentencia C-1113 de 2004.

15.- En la C-1113/04, la Corte analizó las fechas de entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003 y de las obligaciones que disponía como supuesto para el cumplimiento de su artículo 7°. “[D]ado que de acuerdo con dichas disposiciones i) el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto debe hacerse explícito y debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, ii) que para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo atendiendo el referido Marco Fiscal de Mediano Plazo iii) que dichos requisitos están contenidos en una norma de naturaleza orgánica iv) que los artículos sub examine tienen por objeto la autorización de un gasto, es claro para la Corte que en el trámite del proyecto de Ley en que se contienen los referidos artículos ha debido en principio cumplirse con los requisitos señalados.”[15] Con todo, se hace necesario tener en cuenta tanto la fecha de entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003 (9 de Julio) como la existencia o no del Marco Fiscal de Mediano Plazo a que se alude en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 para la fecha en que fue tramitado el proyecto objetado.

16.- Como quiera que el proyecto bajo estudio fue presentado a consideración del Congreso con su respectiva exposición de motivos el 12 de noviembre de 2002, que se debatió y aprobó en la Cámara en abril (Comisión) y junio (Plenaria) de 2003, es claro que en relación con la exposición de motivos y con las ponencias para primero y segundo debate en la Cámara de Representantes mal podía exigirse el cumplimiento de un requisito establecido en una norma que entró a regir en una fecha posterior a la presentación y publicación de los referidos textos.

17.- Respecto de las ponencias para primero y segundo debate en el Senado de la República, llevadas a cabo en marzo (Comisión) y mayo (Plenaria) de 2004, podría pensarse que como éstas se surtieron después de la entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003, el 9 de julio de 2003, no resulta aplicable la argumentación anterior. Ante la misma situación se cuestionó la Sala en la C-1113/04:


¿Significa esto entonces que el requisito aludido resultaba exigible en estos casos y por tanto asiste razón al Gobierno en cuanto a la objeción planteada?

La respuesta es negativa. (…) [P]ara la fecha en que se surtió el trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido expedido por el Gobierno Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el artículo 1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la misma ley debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a efectuar en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas de los proyectos que ordenen el gasto.

Y la razón para ello es bien simple. Dado que la promulgación de la citada Ley 819 tuvo lugar el 9 de julio de 2003 (Diario Oficial No. 45.423 de la misma fecha), resulta apenas lógico concluir que la exigencia para el Gobierno dispuesta en la norma transcrita, valga redundar, la de presentar antes del 15 de junio de 2003 un marco fiscal de mediano plazo a las comisiones económicas del Congreso, no podía hacerse exigible para el trámite de la Ley Anual del presupuesto de 2004, ya que la norma que la contenía se expidió con posterioridad a la fecha límite dispuesta para el cumplimiento de esa obligación.”


Situación que se presenta también en este caso, por cuanto la determinación del Marco Fiscal de Mediano Plazo al que debía atender el proyecto de Ley No. 249 de 2003 - Senado de la República -, 129 de 2003 - Cámara de Representantes - "Por medio del cual la Nación se asocia a la celebración de los cuatrocientos años de la fundación del municipio de NOCAIMA, en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”, tenía que incluirse en la Ley Anual de Presupuesto de 2004 antes del 15 de junio de 2003, y la Ley que establece el requisito y el plazo entró en vigencia en fecha posterior al 15 de junio de 2003 (a saber, en julio de 2003).

18.- Dado que el cumplimiento de dicha norma no podía exigirse del Gobierno, ninguna razón cabe para afirmar que sí resultaba exigible para el Congreso de la República en el trámite del proyecto objetado. La posibilidad de cumplir con la exigencia señalada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 suponía la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, establecido como referente necesario para el análisis del impacto fiscal de las normas objetadas por el Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede considerarse que el Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el trámite del mencionado proyecto. Esta sola consideración basta para concluir que la objeción formulada carece de fundamento.[16]

19.- Por todo lo explicado, la Corte Constitucional declarará infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno al proyecto de ley de la referencia y consecuentemente declarará su exequibilidad, ordenando seguir con el trámite dispuesto en estos casos, por el artículo 167 de la Constitución.
[1] [Cita de la Sentencia Transcrita] Cfr, entre otras, las Sentencias C-488/92, C-057/93, C-490/94 C-343/95, C-685/96, C-581/97, C-197/01, C-1319/01 y C-483/02.
[2] [[Cita de la Sentencia Transcrita] Corte Constitucional, Sentencia C-859/01 MP. Clara Inés Vargas Hernández. Entre otras decisiones la Corte declaró fundada una objeción al proyecto de Ley 211/99 Senado – 300/00 Cámara, por cuanto ordenaba al Gobierno incluir en el presupuesto de gastos una partida para financiar obras de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional “Juan de Dios Uribe”. La Corte concluyó que una orden de esa naturaleza desconocía los artículos 154, 345 y 346 de la Carta, así como el artículo 39 de la Ley orgánica del presupuesto.
[3] [Cita de la Sentencia Transcrita] Cfr. C-490/94, C-343/95, C-1339/91.
[4] [Cita de la Sentencia Transcrita] CP., Artículo 345.- “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.”
CP. Artículo 346.- “El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.”
[5] “Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).”
[6] A idéntica conclusión se llegó en la sentencia C-399 de 2003 (Fundamento jurídico # 7) .
[7] “ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: 76.1 Servicios Públicos (…) 76.2 En materia de vivienda (…) 76.3 Sector agropecuario (…). 76.4 Transporte (…). 76.5 En materia ambiental. (…). 76.7 Deporte y Recreación. (…). 76.8 Cultura (…). 76.12 Equipamiento Municipal. (…). 76.13 Desarrollo Comunitario.(…).

[8] Ley 715 de 2001: “ARTÍCULO 102. RESTRICCIONES A LA PRESUPUESTACIÓN. En el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales . (Énfasis fuera de texto)
[9] [Cita de la Sentencia Transcrita] Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.
[10] [Cita de la Sentencia Transcrita] Corte Constitucional, Sentencia C-017/97 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte declaró fundadas las objeciones (parciales) al Proyecto de Ley No.167/95 Senado – 152/95 Cámara, porque obligaba al Gobierno a asumir directamente una función atribuida directamente a una autoridad municipal, donde además no estaba previsto el sistema de cofinanciación.
[11] [Cita de la Sentencia Transcrita] Sentencia C-685/96 MP. Alejandro Martínez Caballero. La Corte declaró inexequibles los artículos 59 de la Ley 224 de 1995, 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del Decreto 111 de 1996, entre otras razones porque permitían que, en desconocimiento del principio de legalidad y especialización del gasto, el Gobierno efectuara traslados presupuestales entre gastos de inversión y fondos de cofinanciación. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-539/97 MP. Antonio Barrera Carbonell, C-197/01 MP. Rodrigo Escobar Gil y C-859/01 MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] A idéntica conclusión se llegó en la sentencia C-399 de 2003 (Fundamento jurídico # 9)
[13] Énfasis fuera de texto.
[14] Énfasis fuera de texto.
[15] C-1113-04. F.J # 8.5
[16] A idéntica conclusión llegó la Corte en la sentencia C-1113-04 (F.J # 8.5).